形成跨省級行政區(qū)區(qū)域治理新模式，南京都市圈——
為我國現(xiàn)代化都市圈建設積累經驗提供示范
南京都市圈中心城市。 南報融媒體記者 馮芃攝
編者按2月8日，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布關于同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》的復函。復函明確，南京都市圈將建設成為具有全國影響力的現(xiàn)代化都市圈，助力長三角世界級城市群發(fā)展，為服務全國現(xiàn)代化建設大局作出更大貢獻。
南京都市圈由以南京為中心、聯(lián)系緊密的周邊城市共同組成，橫跨蘇皖兩省，是長三角城市群的重要組成部分。從全國最早啟動建設的“跨省都市圈”，到全國首個由國家發(fā)改委正式復函同意的都市圈規(guī)劃，地處長江下游的南京都市圈，具有怎樣的重要戰(zhàn)略地位？隨著長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》的獲批，又將怎樣推動南京都市圈發(fā)展和長三角一體化發(fā)展乃至長江經濟帶高質量發(fā)展，進而支撐長三角城市群建設，助力長三角區(qū)域率先形成新發(fā)展格局？怎樣接續(xù)帶動皖江經濟帶和淮河經濟帶發(fā)展，促進東部地區(qū)和中部地區(qū)協(xié)同聯(lián)動，形成跨省級行政區(qū)區(qū)域治理新模式，為我國現(xiàn)代化都市圈建設積累經驗、提供示范？請看專家學者的解答。
“一肩挑兩頭”
提升南京中心城市全國影響力
□孫偉陳雯
●通過南京都市圈建設，以中心城市發(fā)揮產業(yè)鏈重組的龍頭作用，推動產業(yè)、行業(yè)、企業(yè)的精明分工與協(xié)作共建，可以獲得更為有效的規(guī)模經濟、范圍經濟和分享經濟，反過來也能夠促進中心城市的功能提升和輻射影響力的擴大。
日前，國家發(fā)展改革委批復同意江蘇和安徽兩省聯(lián)合上報的《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，這是國家發(fā)改委批復的第一個都市圈規(guī)劃，也是國家發(fā)展改革委《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》出臺后的第一個正式批復的跨省域都市圈規(guī)劃。國家發(fā)改委在復函中指出，要把南京都市圈建設成為具有全國影響力的現(xiàn)代化都市圈，助力長三角世界級城市群發(fā)展，為服務全國現(xiàn)代化建設大局作出更大貢獻。
南京都市圈地跨江蘇、安徽兩省，南京作為都市圈中心城市的龍頭地位和作用明顯。從國際城市群和都市圈的成功發(fā)展歷程經驗看，中心城市的競爭力在很大程度上決定了都市圈的整體競爭力和全國乃至全球的影響力。為此，要把南京都市圈建設成為具有全國影響力的現(xiàn)代化都市圈，就需要南京發(fā)揮服務江蘇及皖江、皖東地區(qū)的重要中心城市的作用，進而把南京在全國和全球的影響力做出來，提上去，升起來。
目前，南京中心城市的常住人口約占都市圈的20%，經濟總量占比超過30%，財政收入占比超過40%，社會消費品零售總額、金融業(yè)增加值占比超過50%，經濟中心的地位無可撼動。2020年南京的地區(qū)生產總值突破1.4萬億，第一次躋身全國前十，在全國GDP前十城市中，南京4.6%的增速是最高的。地區(qū)生產總值已超過了天津，仍略低于成都、杭州和武漢等其他區(qū)域中心城市1.5萬億-1.8萬億的水平，也要低于省內GDP已過2萬億的蘇州市，與深圳、廣州、重慶尚有1萬億左右的差距，與上海更是相差2萬億以上。同時，南京中心城市的產業(yè)與上海和深圳等城市相比，還有較大差距，總體產業(yè)層次不夠高，一般性加工制造服務的比重過高，高精尖產業(yè)不足，提升空間的需求和愿望非常大。
通過南京都市圈建設，以中心城市發(fā)揮產業(yè)鏈重組的龍頭作用，推動產業(yè)、行業(yè)、企業(yè)的精明分工與協(xié)作共建，可以獲得更為有效的規(guī)模經濟、范圍經濟和分享經濟，反過來也能夠促進中心城市的功能提升和輻射影響力的擴大。為此，都市圈建設過程中，南京可以把非中心城市功能疏解到都市圈其他城市，不僅可以集中精力做強綜合服務功能，也會因為其他城市獲得更多要素外溢和發(fā)展機會，提高南京的服務范圍和市場規(guī)模，進而推動都市圈價值鏈的整體攀升。中小城市也有更多機會集聚發(fā)展要素、提振發(fā)展活力，分享更大范圍的規(guī)模集聚和分工紅利。同時，中小城市立足自身條件和比較優(yōu)勢，打造一批專業(yè)化特色化的地方中心，也有利于滿足不同層次群體的就業(yè)和收入提升訴求，既增強都市圈發(fā)展的公平性和均衡性，又可以為南京中心城市建設提供更加強大的產業(yè)配套支撐和市場消費空間?；セ莼ダ难h(huán)中，都市圈兄弟城市的“水漲”必將推動南京的“船高”，加快提升南京在全國城市體系中的地位。
南京的跨省服務影響園區(qū)和企業(yè)的感受最深刻。南京有3000家企業(yè)在都市圈城市有投資，滁州汊河軌道交通裝備產業(yè)園引進南京車輛零配件企業(yè)超過100家，投資億元以上的就有30多家。南京大學、東南大學、南京郵電大學等多所高校在馬鞍山、滁州、蕪湖等地設立高新技術研究院或實訓基地，大量安徽企業(yè)與南京大學、南京農業(yè)大學等合作建設研發(fā)中心等，通過產學研合作引領地方產業(yè)轉型升級。南京向周邊城市轉移技術和專利的力度和范圍都在不斷加大，轉移重點由鎮(zhèn)江、揚州開始向馬鞍山、蕪湖等沿江上游方向拓展。南京與滁州、馬鞍山簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，重點推動跨界地區(qū)和合作園區(qū)建設，寧滁合作產業(yè)園集研發(fā)、制造、孵化于一體，已經是南京大規(guī)模先進制造業(yè)承接基地，寧丹科創(chuàng)園配套江寧新能源汽車產業(yè)集群發(fā)展，打造關鍵部件生產基地，優(yōu)勢產業(yè)鏈在都市圈內協(xié)同布局成效很明顯。發(fā)展實踐已經證明，南京與都市圈城市特別是安徽城市的跨省合作發(fā)展模式是現(xiàn)實可行的，可以為其他都市圈的建設提供參考借鑒。
除了強大的經濟帶動力，更為重要和明顯的南京影響力的感知，還在于南京包容的公共服務和大氣的城市氣質性格上。南京中心城市的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)等優(yōu)質資源為都市圈內的鎮(zhèn)揚淮馬蕪滁宣等城鄉(xiāng)居民提供了高水平和便利性的公共服務，為提升長三角西部地區(qū)整體公共服務貢獻品質。南京的跨省服務影響老百姓的感受最直觀。南京金鷹、蘇寧、蘇果等分店遍布都市圈各個主要城市，成為居民消費的主要場所。南京的很多醫(yī)院每天都是“爆滿”，其中有很大一部分患者來自安徽，尤其到了節(jié)假日，時常會出現(xiàn)“一號難求”的狀況。教育培訓機構也有都市圈中小學生的身影。到新街口逛街購物更是都市圈居民高端消費常態(tài)，南京德基廣場以超百億的銷售額近兩年一直位居全國首位，超過北京國貿和深圳萬象城，周邊城市貢獻功不可沒。很多年輕人選擇到南京讀大學或研究生，希望將來有機會留在南京，部分家長會提前在南京購房，都市圈城市及蘇北皖北城市居民已經成了南京購房的主力之一。出行方面，除了多條“斷頭路”被打通，馬鞍山博望的公交車開到溧水石湫，與南京的地鐵站無縫銜接。隨著都市圈建設不斷推進，交通先行，未來都市圈交通聯(lián)系將更加便利，都市圈同城化范圍不斷擴大，都市圈更是緊密的親朋好友圈。
也正是因為對皖江地區(qū)和皖東地區(qū)的直接服務和輻射，坊間戲稱南京為“徽京”，這恰恰是對南京作為江蘇省會城市且能產生跨省影響的作用和能力以及氣度的正面認同和肯定。即便從全國范圍看，一省的省會城市能夠對鄰省產生如此大影響的，也是屈指可數(shù)。南京與周邊城市以及皖東城市的這種親密關系由江南省的歷史延續(xù)而來自然天成，無法割舍。
蘇省之都，徽東之京，牽手匯聚跨省都市圈的龍頭城市和全國影響力，鍛造出跨省協(xié)調共建示范地區(qū)，成為皖江皖東及蘇北地區(qū)融入長三角核心區(qū)的重要平臺。
（作者孫偉為中國科學院南京地理與湖泊研究所長三角區(qū)域一體化發(fā)展研究中心副主任、副研究員，陳雯為中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長、江蘇民盟區(qū)域發(fā)展與研究中心主任、長三角一體化發(fā)展決策咨詢專家）
建設國家級跨省都市圈的
南京機遇與南京使命
□何雨
●國家層面對南京都市圈規(guī)劃的函復同意，意味著“十四五”期間，南京建設“高能級輻射的國家中心城市”有了重大載體，也是南京全面沖刺國家中心城市的關鍵一環(huán)。
2月8日，國家發(fā)展改革委網(wǎng)站發(fā)布了關于同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）的復函。這是國家發(fā)改委庚子年的收官之作，卻是南京都市圈辛丑年的開局之篇，事關南京“社會主義現(xiàn)代化創(chuàng)新名城”建設，事關都市圈其他城市未來發(fā)展的戰(zhàn)略方向，具有重大現(xiàn)實意義。
一是標志著都市圈建設從地方自發(fā)上升到國家自覺層面。南京都市圈的前身可以追溯到1986年6月召開的由南京倡議、蘇皖贛三省16個地市參加的南京區(qū)域經濟協(xié)調會。作為一個正式概念的南京都市圈始于2000年的江蘇省城市工作會議，并于兩年后包括南京、鎮(zhèn)江、揚州、蕪湖、馬鞍山、滁州在內的6個城市，把概念設想轉變?yōu)橐?guī)劃行動，并最終由江蘇省人民政府正式通過《南京都市圈規(guī)劃》。此后，南京都市圈一直在探索中前行，但基本上都是地方政府的自發(fā)努力，直至今年才正式上升為國家層面的自覺行動。國家發(fā)改委復函明確允諾：“我委將會同城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議有關成員單位加強對《規(guī)劃》實施的指導，在有關規(guī)劃編制、體制機制創(chuàng)新、重大項目建設等方面給予積極支持，為《規(guī)劃》實施創(chuàng)造良好環(huán)境?！?/p>
二是標志著都市圈建設從獨奏進入到合奏階段。南京都市圈是我國最早探索建設的都市圈之一，但長期以來，推動都市圈的動力主要來自于南京市人民政府和江蘇省人民政府。與之相對，作為都市圈建設另一個主要參與方的安徽，缺乏省級層面的明確態(tài)度與具體行動。然而，國家發(fā)改委復函明確要求：“請江蘇、安徽兩省共同推進規(guī)劃實施，指導推動政策會商和項目對接，解決規(guī)劃實施中的突出問題，適時開展規(guī)劃實施情況評估，及時總結經驗做法。”這意味著都市圈建設已經成為兩地省政府的共同重要工作。可以預期，安徽省人民政府的介入，將會提高都市圈同城化發(fā)展的協(xié)調層級與協(xié)調能級。
三是標志著都市圈建設從戰(zhàn)術層面進入到戰(zhàn)略層面。作為首個獲得國家層面函復的都市圈規(guī)劃，南京都市圈的特殊價值至少表現(xiàn)在兩個方面。一方面，南京都市圈是跨省都市圈，也是東部和中部地區(qū)交匯點都市圈。推動南京都市圈建設，不僅能夠發(fā)揮中心城市的輻射作用，帶動周邊城市共同發(fā)展，而且還能作為東部先進地區(qū)生產力沿著長江經濟帶向中部地區(qū)擴散的一個戰(zhàn)略樞紐。另一方面，也應該在長三角一體化國家戰(zhàn)略的背景下謀劃南京都市圈。長三角地區(qū)雖然同宗同文，但內部發(fā)展差異極大，無差異地在全域范圍內推進一體化依然不現(xiàn)實。更為現(xiàn)實的是，在條件成熟的若干次區(qū)域范圍率先啟動一體化，經過持續(xù)發(fā)展，次區(qū)域一體化在擴張中會師，最終形成全域一體化的壯闊景象。在此，一個極為重要的次區(qū)域一體化努力就是高水平建設南京都市圈，使之成為長三角世界級城市群的西翼，才能誠如復函所說的那樣——“助力長三角世界級城市群發(fā)展，為服務全國現(xiàn)代化建設大局作出更大貢獻”。
國家層面對南京都市圈規(guī)劃的函復同意，也意味著“十四五”期間，南京建設“高能級輻射的國家中心城市”有了重大載體，也是全面沖刺國家中心城市的關鍵一環(huán)。然而，機遇與挑戰(zhàn)同在，動力與壓力并存。對于南京來說，按照自加壓力的“高能級”要求，聚焦同城化目標，輻射、帶動都市圈城市高質量發(fā)展，亟須在多個方面取得重大突破。
一是在體制機制上的突破。作為跨省都市圈，同城化面臨更多的行政壁壘與利益糾葛，需要體制機制的創(chuàng)新，才能在利益共同體的基礎上，成為休戚與共的發(fā)展共同體。作為都市圈當之無愧的首位城市、中心城市，南京理應有更大責任，作出更多貢獻，重點要在基礎設施一體高效、創(chuàng)新體系協(xié)同共建、產業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、公共服務共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共治進行體制機制上的探索與破冰。
二是在高質量發(fā)展上的突破。高質量發(fā)展是貫穿“十四五”乃至更長一段時期的主旋律，也是南京都市圈發(fā)展的新使命。然而，都市圈內部不同城市之間在發(fā)展階段、產業(yè)基礎、增長動能、結構質量等方面的差異巨大，對高質量發(fā)展構成巨大挑戰(zhàn)。高質量發(fā)展，是一場鳳凰涅槃，是一次浴火重生。推動都市圈內的高質量發(fā)展，可能會觸及深層利益，需要在更高水平上凝聚供給側結構性改革的區(qū)域共識。
三是在同城化上的突破。南京都市圈的目標不是“一體化”，而是“同城化”。相較于“一體化”，“同城化”是一種更為緊密的聯(lián)系，在處理好“求同”與“存異”的辯證關系上，要以“求同”為方向。從都市圈現(xiàn)狀看，這是一個以南京為圓心的同城化過程。目前，這一同城化進程已經取得了諸多進展，包括以南京為中心的城際軌道交通基本實現(xiàn)全覆蓋，但依然需要在戶籍限制、地域限制、人才流動等方面進行重大突破。
（作者為江蘇省社會科學院區(qū)域現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究中心副主任、副研究員）
踐行新發(fā)展理念
實現(xiàn)高質量發(fā)展方式創(chuàng)新
□汪毅
●《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》的批復實施，有利于都市圈各城市踐行新發(fā)展理念、實現(xiàn)高質量發(fā)展的方式創(chuàng)新，有利于促進地方形成協(xié)同發(fā)展共識、明確共同的價值導向與行動方向，有利于消除區(qū)域城鄉(xiāng)之間的行政壁壘，促進人口有序流動和公共服務共享。
作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級形態(tài)，都市圈在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用不斷凸顯，在內外雙循環(huán)的新發(fā)展格局下，都市圈以城市間密切的分工合作，成為參與國內外循環(huán)的基本單元、參與全球競爭的重要載體。
南京都市圈是國內最早跨省共建的都市圈，承東啟西，連南接北，通江達海，是長三角世界級城市群的重要組成部分，是長三角輻射帶動長江中上游乃至廣大中西部地區(qū)發(fā)展的重要開放門戶，在國家現(xiàn)代化建設和區(qū)域協(xié)調發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。自1986年由南京市發(fā)起成立“南京區(qū)域經濟協(xié)調會”，構建南京都市圈發(fā)展雛形以來，歷經30余年的發(fā)展，社會經濟聯(lián)系密切廣泛，人文相親，都市圈發(fā)展已經成為共識。
南京都市圈規(guī)劃歷史悠久。早在2002年就編制發(fā)布了第一版《南京都市圈規(guī)劃》，隨后在2013年南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟審議發(fā)布了《南京都市圈區(qū)域規(guī)劃》。目前由國家發(fā)改委批復的《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》可以說是規(guī)劃的3.0版本，是國家層面批復的第一個都市圈規(guī)劃，也是南京都市圈上升為國家戰(zhàn)略的重要標志。規(guī)劃作為各城市共同謀劃和簽訂的發(fā)展契約，是落實國家責任、呼應地方需求、響應人民訴求、實現(xiàn)都市圈協(xié)作發(fā)展和資源要素統(tǒng)籌安排的綱領性文件。規(guī)劃的批復實施，有利于都市圈各城市踐行新發(fā)展理念、實現(xiàn)高質量發(fā)展的方式創(chuàng)新，有利于促進地方形成協(xié)同發(fā)展共識、明確共同的價值導向與行動方向，有利于消除區(qū)域城鄉(xiāng)之間的行政壁壘，促進人口有序流動和公共服務共享。
本次規(guī)劃是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，各城市的共同探索，也彰顯了區(qū)域發(fā)展的共同擔當。相比較于以往的規(guī)劃，規(guī)劃有諸多創(chuàng)新之處，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
一是以創(chuàng)新為引領，培育動力強勁的“產業(yè)創(chuàng)新圈”。通過整合區(qū)域創(chuàng)新資源，圍繞產業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，推動科技創(chuàng)新與產業(yè)發(fā)展深度融合，構建創(chuàng)新驅動的產業(yè)鏈與供應鏈體系，增強南京科技研究能力、共建產業(yè)創(chuàng)新中心，打造區(qū)域創(chuàng)新共同體。堅持市場需求和專業(yè)化分工協(xié)作為導向，構建自主可控的產業(yè)價值鏈集群。
二是以生態(tài)為底線，打造生態(tài)共治的“綠色發(fā)展圈”。踐行綠水青山就是金山銀山的理念，嚴守生態(tài)安全底線，立足資源環(huán)境承載能力，共同加強生態(tài)保護、建立健全共保聯(lián)動機制，協(xié)調人地產城鄉(xiāng)與山水林田湖關系，形成高質量發(fā)展、健康安全的區(qū)域國土空間開發(fā)保護新格局。
三是以同城化為突破口，建設互聯(lián)互通的“資源配置圈”。以同城化發(fā)展為主攻方向，促進中心城市與周邊城市同城化發(fā)展。這次規(guī)劃順應區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律，增加寧馬滁同城化片區(qū)，將寧鎮(zhèn)揚與寧馬滁共同定位為同城化發(fā)展的先行示范區(qū)。同時加強航空、鐵路、公路、航道等統(tǒng)籌規(guī)劃建設，共建軌道上的都市圈，協(xié)同建設新一代信息和能源等基礎設施網(wǎng)，推動都市圈內部的互聯(lián)互通、重大基礎設施的共建共享，保障頂山-汊河、浦口-南譙、江寧-博望跨界地區(qū)合作與城鄉(xiāng)區(qū)域融合，形成協(xié)同發(fā)展格局。
四是以人民為中心，締造共同富裕的“宜居生活圈”。推動都市圈各城市教育醫(yī)療文化等優(yōu)質服務資源一卡通共享，擴大公共服務輻射半徑，加快社會治理一體化發(fā)展，推動優(yōu)質公共服務一體化、連鎖化供給。
五是以規(guī)劃實施為導向，強化項目推進的“共同行動圈”。規(guī)劃既善謀長遠又緊抓當前，共同科學制定年度計劃與項目清單，提高規(guī)劃的實效性和可操作性，推動各項規(guī)劃任務落到實處。
（作者為南京市規(guī)劃設計研究院副總規(guī)劃師、博士、高級規(guī)劃師）